La primera infancia es considerada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) una etapa decisiva en el desarrollo de una persona. Por mandato constitucional y compromisos internacionales, el Estado está obligado a destinar recursos para este periodo de la niñez. En 2020 los recursos dedicados a primera infancia ascienden a 174 mil 565 millones de pesos (mdp) en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF); es decir, 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB). Entre ocho países seleccionados de Latinoamérica, México se ubica como segundo país que destina menos recursos a primera infancia.

1 Introducción

La primera infancia es una etapa decisiva en el desarrollo de niñas y niños, ya que en ella se generan habilidades, destrezas y competencias que marcan las bases para logros futuros. Dada su importancia, destinarle recursos públicos representa una inversión clave por parte de cualquier gobierno.

A partir de que México suscribió en 1990 la Convención de los Derechos del Niño, se encuentra obligado a reconocer y actuar por los derechos de niñas, niños y adolescentes en materia legislativa y financiera. Sin embargo, las políticas públicas dirigidas a la primera infancia se han generado a ritmo lento.

La educación preescolar se declaró obligatoria y parte de la educación básica en 2001, mientras que la obligatoriedad de la educación inicial y la necesidad de una Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia se decretó hasta 2019, 29 años después de la adhesión del país a la Convención.

En línea con lo anterior, el objetivo de esta investigación es estimar el monto de los recursos que México presupuestó para primera infancia en el PEF 2020. Para calcular este gasto, se utiliza la metodología de Ruta de Gasto Público (RGP) desarrollada por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C. (CIEP).

2 Primera infancia

El 90% del cerebro humano se desarrolla en la primera infancia. Durante esta etapa, entre los 0 y 5 años, se adquieren las habilidades de pensamiento, habla y aprendizaje .

Para permitir que un niño se desarrolle a su máximo potencial son necesarios programas de calidad que incluyan: juego, salud, protección, nutrición y aprendizaje temprano. En este sentido, los programas de primera infancia deben apoyar cuatro dominios clave del desarrollo: físico, cognitivo, lingüístico y socioemocional. No obstante, las ideas tradicionales sobre la crianza, los bajos niveles de ingresos y la educación del hogar generan resistencias para que los niños reciban atención especializada en la primera infancia.

En contraste, los niños que participan en programas de primera infancia tienen mejores logros de aprendizaje y repiten y desertan menos que los que no acceden a ellos. En especial, los niños de grupos desfavorecidos son quienes más pueden beneficiarse de la educación en la primera infancia y quienes más afectados pueden resultar si son excluidos de ella . Por ejemplo, en Brasil los niños beneficiarios de programas de transferencias condicionadas tienen una probabilidad de ausentismo inferior en 3.6 puntos porcentuales respecto a los niños que no las reciben, y su probabilidad de desertar del sistema educativo es menor por 1.6 puntos porcentuales que los niños no beneficiarios.

En términos de eficiencia económica, la inversión social en la primera infancia posee efectos más marcados sobre la formación de capacidades que invertir en etapas posteriores de la vida . Cada dólar de gasto público invertido en cuidado y educación de la primera infancia puede generar un retorno de hasta 17 dólares, en el caso de los niños más desfavorecidos .

3 Gasto público en primera infancia

En el PEF 2020 se cuantificaron 174 mil 565 mdp orientados de manera directa e indirecta a la primera infancia.

Para identificar el presupuesto asignado a primera infancia en el PEF 2020 se utilizó la metodología de RGP desarrollada por el CIEP. La RGP consiste en identificar los programas presupuestarios que brindan servicios a primera infancia . A su vez, los programas identificados se dividieron, según sus objetivos, propósitos y población objetivo, en:

• Beneficio directo: Programas dedicados de manera exclusiva a niños de 0 a 5 años.
• Beneficio indirecto: Programas que incluyen en su población objetivo a niños de 0 a 5 años.

El gasto directo a primera infancia representa sólo 1.6% del gasto total identificado para la población de 0 a 5 años (ver figura 1), y el restante 98.4% impacta a esta población de forma indirecta.

Figura 1. Gasto público en primera infancia 2020. Caso México

3.1 Presupuesto vía programas directos

En el PEF sólo se identificaron dos programas presupuestarios que destinan recursos de manera exclusiva a niños de 0 a 5 años: Expansión de la educación inicial, con un presupuesto de 800 mdp; y, Seguro médico siglo XXI, que cuenta con 2 mil 784 mdp.

El programa Expansión de la educación inicial está enfocado a niños de 0 a 3 años y su objetivo es promover el acceso a la educación inicial escolarizada y no escolarizada, mediante la capacitación de agentes educativos, equipamiento y mantenimiento de los Centros de Atención Infantil (CAI) de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

Para el ejercicio fiscal 2019 el programa planteó la meta de elevar 20% la matrícula de niños inscritos en los CAI respecto a 2018. Determinó alcanzar una cobertura de educación inicial no escolarizada de 6% y una cobertura de educación inicial escolarizada de 15% al cierre del ejercicio. Sin embargo, las metas no se lograron, ya que se reporta que los CAI aún inscriben niños en edad de preescolar, con lo que se limitan los espacios para el ingreso de niños en edad de educación inicial.

Por otra parte, el programa Seguro médico siglo XXI está dirigido a niños menores de 5 años. Pretende financiar los servicios de salud de los niños sin acceso a la seguridad social, con un esquema de aseguramiento de cobertura amplia.

Algunas de las metas del programa para 2019 fueron lograr el aseguramiento de 100% de los niños menores de 5 años sin seguridad social, un incremento de 100% anual en el número de casos de niños beneficiados por el programa y completar al 100% la afiliación de los niños programados para afiliar. De éstas, sólo las últimas dos se consiguieron al cierre del año.

El aseguramiento de todos los menores de 5 años sin seguridad no se consiguió, ya que la extinción de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, tras las reformas a la Ley General de Salud, derivó en la disminución de niños afiliados al programa. Sólo se alcanzó una cobertura de 81.5% de los niños menores de 5 años sin seguridad social.

3.2 Presupuesto vía programas indirectos

Respecto a los programas que destinan recursos de forma indirecta, el programa Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (FONE) Servicios personales, cuyo objetivo es cubrir la nómina de los docentes de educación básica, es el que más presupuesto indirecto contiene: 117 mil 526 mdp.

El programa Servicios de educación básica en la Ciudad de México es el segundo con más presupuesto indirecto con 13 mil 148 mdp, seguido por el Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, que planea dedicar 10 mil 6 mdp, dado que la educación inicial y preescolar forman parte de la educación básica.

3.3 ¿Quiénes gastan en primera infancia?

La distribución del gasto en primera infancia, según ramos, muestra que Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios es el principal operador del gasto, ya que 78.2% de este gasto está agrupado en dicho ramo (ver figura 2). Esto indica que la mayor parte de los recursos corresponde a las aportaciones que la federación hace a los estados para educación, salud, asistencia social e infraestructura social.

Educación Pública concentra 10.3% del gasto, mientras que Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, agrupa 7.8% del presupuesto. Estos ramos cubren el financiamiento a las actividades educativas de la Ciudad de México y el resto de los estados.

El restante 3.7% del presupuesto para primera infancia se divide en 10 ramos más: Salud; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Bienestar; Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Agricultura y Desarrollo Rural; Defensa Nacional; Gobernación; Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); Instituto Nacional Electora (INE), y Entidades No Sectorizadas.

Figura 2. Gasto público en primera infancia 2020

4 Población y acceso a educación

A pesar de que el gasto para primera infancia se compone, principalmente, de gasto educativo, en 2020 se estima que, de los 13 millones de niños de 0 a 5 años, sólo 36.7% reciben educación inicial o preescolar. Esta situación muestra que el gasto educativo en primera infancia, que corresponde en su mayoría a gastos administrativos como nómina, no ha logrado traducirse en mayor cobertura de los servicios educativos a nivel preescolar e inicial.

La cobertura de educación inicial está particularmente rezagada debido a su reciente incorporación a la educación básica y debido a que su declaración de obligatoriedad no fue acompañada de una estrategia gubernamental para concientizar sobre su importancia, tal como lo dicta el Artículo 3 constitucional. En el ciclo escolar actual, 2018-2019, de los 4.8 millones de niños de 0 a 5 años inscritos en el SEN, 94.4% (4.5 millones de niños) están matriculados en preescolar y 5.6% (267 mil 38 niños) están inscritos en educación inicial.

La tasa neta de escolarización¹ del nivel preescolar es de 71.8%, en tanto que la tasa neta de escolarización para la educación inicial es de 4.1%. Además, en el caso de la educación preescolar, la tasa es mayor para niñas que para niños: 72.5% vs 71.2%, mientras que en educación inicial la situación es inversa. La educación inicial alcanza a más niños que niñas con tasas de 4.1% vs 4.0%, respectivamente.

De igual manera, el tipo de sostenimiento de las instituciones de educación a las que acceden los niños en estos dos niveles revela que en preescolar la matrícula de alumnos es mayoritariamente pública, pero en el nivel inicial las oportunidades de acceso a los servicios aún dependen del nivel de ingresos del hogar, ya que la mayoría de los niños que reciben educación inicial lo hacen en escuelas privadas.

Del total de niños en preescolar, 86.7% está en escuelas de sostenimiento público y 13.3% en escuelas privadas. En el caso de la educación inicial, 39.3% de los niños inscritos se encuentra en instituciones públicas, mientras que 60.7% asiste a escuelas de sostenimiento privado. Por otra parte, la oferta de escuelas de preescolar se conforma por 83.8% de escuelas públicas y 16.2% escuelas privadas. Asimismo, 51.3% de las escuelas de educación inicial son de sostenimiento público y 48.7% son de sostenimiento particular.

El gasto dedicado a la primera infancia en México representa 0.7% del PIB, el segundo valor más bajo entre 8 países de América Latina analizados (ver figura 3), sólo detrás de Colombia, que, se estima, dedica 0.5% de su PIB a primera infancia². Respecto al gasto total, el gasto en primera infancia de México para el ejercicio fiscal 2020 concentra 2.5% de lo programado, por debajo de lo que dedican Perú (9.1%) y Honduras (6.0%)³.

Figura 3. Gasto público en primera infancia. Varios países

5 Comentarios finales

Los programas de atención a la primera infancia tienen efectos positivos que no se limitan al niño que los recibe ni al presente, sino que se extienden entre la población y a lo largo de su vida. No obstante, los efectos que puede generar la intervención en esta etapa dependen de su calidad, lo que pone en desventaja a los niños pertenecientes a los hogares de menores ingresos ante la ausencia de un sistema público de atención a la primera infancia robusto, integral y articulado en México.

El gasto en primera infancia para 2020 tiene un alto componente educativo, mientras que otras áreas, también necesarias para proveer atención integral como salud y nutrición, carecen de estrategias claras y enfocadas específicamente a este sector y a poblaciones vulnerables. Por ello el gasto público en primera infancia, además de ser reducido respecto a las necesidades que debe atender, está desequilibrado entre los diferentes ejes a cubrir para un óptimo desarrollo de los niños y el goce efectivo de sus derechos.

Aun con la presencia del gasto educativo en el total para primera infancia, la escolarización a nivel preescolar alcanza sólo a 7 de cada 10 niños en edad preescolar y la educación inicial alcanza únicamente a 4 de cada 10 niños en edad de recibirla. A su vez, la mayor parte de los niños que están inscritos en el nivel inicial son atendidos en instituciones privadas, lo que advierte que el sector privado cubre una fracción de las necesidades que el sector público está obligado a atender para todos los niños de 0 a 5 años.

Proveer servicios públicos enfocados a primera infancia y promover el acceso a éstos es deber del Estado y representan un esfuerzo en pro de la igualdad de oportunidades y del goce efectivo de los derechos del niño. Sin embargo, dichos esfuerzos requieren traducirse en recursos públicos para su materialización.